Het belang van heroverweging van de rechtsbeginselen in het bestuursrecht

Photo by Tingey Injury Law Firm on Unsplash

Bij de analyse van wet- en regelgeving gaat de aandacht al snel uit naar regels om te kunnen beslissen of een recht of plicht bestaat en naar regels die de inhoud van een recht / de aard van een verplichting bepalen. Bij de handelingen “beslissen” en “bepalen” gelden ook meer algemene regels, zoals de klassieke rechtsbeginselen die vaak de vorm hebben van open normen en vragen om uitwerking in de praktijk. De analyse van rechtsbeginselen gaat ook over de toepassing van die beginselen en normen in relatie tot de specifieke overheidstaak. Daarbij hoort die toepassing steeds aan te sluiten op de ontwikkelingen in de politiek, de maatschappij en steeds vaker ook de wetenschap.

Dit artikel gaat over wettelijke verplichtingen die samengaan met de uitvoering bij de overheid.

Goed omgaan met regels en beginselen leidt a) tot stabiliteit in de zin van hygiëne en b) tot regelmaat in het onderhouden van de werking van informatie en processen, in verhouding tot de burger.

Inleiding

Het Bestuursrecht¹ is een rijk kennisgebied, maar biedt tegelijkertijd niet altijd de houvast van letterlijke bepalingen die juist meer in materiewetgeving terug zijn te vinden. Het Bestuursrecht gaat dan ook over het proces van besluitvorming (breed) en minder over de inhoud van het besluit (smal). Immers bestaat naast de letterlijke (taalkundige) benadering van recht, die is gericht op een machtsverhouding tussen 2 actoren, ook een systemische benadering die meer oog heeft voor de rol en het effect van gezag in verhoudingen waarop het recht van toepassing is. Gezag heeft namelijk een driedimensionale plaats tussen 2 actoren in, waardoor een machtsverhouding transformeert naar een gezagsverhouding en een verschuiving van afhankelijkheid in de verhouding. De inhoud van een besluit daarentegen, gaat rechtstreeks over de materiewetgeving met logische regels voor specifieke besluiten. Hierbij hoort ook de Staats- en Bestuursrechtelijke verplichting tot verantwoording, dat wordt hieronder uitgelegd. De Awb bevat namelijk een definitie van bestuursorganen, via taak of via bevoegdheid. Als het om het toekennen van bevoegdheid gaat, gaat het stilzwijgend vaak ook over het “hoe” te beslissen. Bestuursorganen die een bevoegdheid krijgen toebedeeld, zien zich opgezadeld met de verplichting om de (proces)stappen die leiden tot een besluit grotendeels zelf vast te stellen, in te richten, documenteren en te communiceren.

Rechtmatigheid en doelmatigheid in de besluitvorming (effectiviteit)

Binnen de overheid is het gebruik van het woord proces dagelijkse praktijk. Het gaat dan om de reeks van handelingen die worden uitgevoerd om (via een besluit) een bepaald doel te bereiken. Het beschrijven van een proces wordt belangrijker naarmate er meer partijen betrokken zijn. De betrokkenen hebben behoefte aan inzicht in wie, wat, waarom, wanneer, waarmee² doet. Voor de overheid gaat het dan ook om de samenwerking en plaats van partijen buiten die overheid.

Meer inzicht helpt op zijn minst vanwege het vereiste van rechtszekerheid³, maar ook voor de zorgvuldigheidseisen en de algehele verantwoording. Als een besluit wordt geduid als een beoogd resultaat van een vooraf beschreven proces, dan is de vraag in eerste instantie “wat gebeurt IN het proces?”. In dat proces worden de stappen gevolgd in de route van mens naar overheid en terug van overheid naar mens. Kijken we naar het Bestuursrecht, dan komen we achter elkaar die stappen tegen, al is het op het niveau van abstractie⁴.

De eerste beschrijving van hoe een stap eruit ziet, dus het begin van hoe het proces wordt ingericht, gaat over het niveau van het “wat”. Omdat de Algemene wet bestuursrecht overheidsbreed geldt, is in de onderhavige analyse deze indeling toegepast voor gebruik in de dagelijkse praktijk. De uitwerking van de gelaagdheid en het diepere ‘hoe’ is dan aan de specifiek bevoegde bestuursorganen in samenwerking met de omgeving en in de huidige tijdsgeest. Deze stap heeft dus betrekking op de uitleg, toepassing, verantwoording en evaluatie van wet- en regelgeving.

Ten tweede, volgt de behandeling van de informatie in een aanvraag⁵ deze stappen, dan is het eindpunt de realisatie van het effect wat met de beslissing letterlijk is bedoeld. Voor de kwaliteit van het proces is ook relevant of die bedoeling nog aansluit bij de tijdsgeest en de omgeving: de actuele waarden, samen de omstandigheden van het geval genoemd. Denk hierbij aan de wijze waarop rechters toetsen in hoeverre het recht, of één of meer rechtsregels, al dan niet juist worden toegepast in een bepaalde situatie in samenhang met het moment.

Tegelijkertijd worden stappen zichtbaar waarvan in de praktijk duidelijk is dat het bestuursorgaan gebruik maakt van “dingen” buiten het eigen proces. Hiermee wordt bedoeld: handelingen, gedragingen en beslissingen die niet enkel voorafgaand aan een bestaande wet en/of regel zijn beoogd als resultaat van een verplichting (eis). Zo wordt voor de identificatie en authenticatie bij het vaststellen van de rechtsverhouding tussen overheid en burger gebruik gemaakt van de Basisregistratie personen en een middel als DigiD⁶. Een controle op de kwaliteit van gegevens uit de aanvraag is vaak alleen mogelijk als er andere (contra-)gegevens beschikbaar zijn. Die andere gegevens zijn op hun beurt meestal ook weer een resultaat van een apart proces en / of een samenwerking⁷.

De relatie tussen twee van elkaar afhankelijke processen leidt tot het beschrijven van de voorwaarden BIJ het besluitvormende proces. Ook dat zijn regels, maar van een ander type in een andere context. Op het moment dat de meeste regels onderdeel van de dagelijkse praktijk zijn geworden, dragen deze bij aan een werkend proces met optimale actualiteit en in de context van actuele waarden.

Bij de bestuursrechtelijke opdracht, het bestuursrechtelijke proces in de dagelijkse praktijk, horen ook verschillende wettelijke verplichtingen⁸. Daarom is het nodig om stil te staan bij de formeel juridische aard van de verplichting en de plaats in het rechtssysteem. Daarbij horen ook de bij die verplichting passende actuele vormen van, en gevolgen voor, de verantwoording en voor openbaarheid. Dat betekent: die verplichtingen beschouwd in verhouding tot de andere kant van het perspectief, de rechten van belanghebbenden – beide voortkomend uit het eerder bedoelde bestuursrechtelijke proces. Juridische verplichtingen zijn vanwege de verwevenheid met de uitvoering niet eenvoudig te bestempelen als een onderdeel van de bedrijfsvoering. De algemene verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering is daar veelal simpelweg (nog) niet op gericht⁹ en het proces is er (nog) niet op ingericht.

Toepasselijkheid in het rechtssysteem

Vanuit de voormalige verzorgingsstaat bezien, heeft de staat als functie om haar burgers veilig te houden met een vangnet gebaseerd op het niet-zelfstandig zijn – ten opzichte van die staat . De verhouding tussen staat en burger was aldus gebaseerd op afhankelijkheid, met dien verstande dat de staat de eisen stelt aan de verhoudingen tussen de staat en de burger. Verplichtingen gedefinieerd vanuit het niet-voldoen (negatieve waarde perspectief) staan dus aan de basis van een afhankelijkheidsverhouding tussen staat en burger. Dat perspectief heeft als uitgangspunt dat regels bijdragen aan de beweging van niet voldoen naar voldoen aan de eisen. Het risico van het denken vanuit de voorwaardelijkheid van eisen in relatie tot het voldoen aan de verplichtingen van een burger is regelstarheid. Meer regels (eisen) lijkt immers te leiden tot een grotere mate van voldoen aan een gewenste situatie: het voldoen aan de eisen van de verplichtingen die beoogd leiden tot een gewenst resultaat. Meer regels hebben ook tot gevolg dat zelfstandigheid en creativiteit in de nakoming worden beperkt, omdat ruimte voor alternatieve handelingen en informatie niet in het proces voorzien is.

De AVG¹⁰ is een voorbeeld van een bron van meerdere soorten verplichtingen die aansluiten bij het verwerken van persoonsgegevens. Een groot deel van die verplichtingen betreffende gegevens zelf en sluiten aan op stappen IN het proces. De AVG sluit ook expliciet aan op andere wetgeving zoals over archivering. Deze verplichtingen vragen om maatregelen BIJ het proces, leveren informatie OVER en gaan samen met de uitkomst UIT het proces. In de context van de AVG zijn de samenhangende verplichtingen gericht aan de overheid (openbaarheid, verantwoording, archivering) onderdeel van de bescherming van de burger.

Voegen we IN en BIJ samen, dan kunnen we verantwoorden OVER het proces. Ook het beveiligingsbeleid¹¹ verplicht tot een groot aantal maatregelen die stuk voor stuk een plaats kunnen krijgen IN en BIJ het procesontwerp en in de architectuur.

Verplichtingen zijn in de regel vertaald naar hoe, waar, wanneer en waarmee en vereisen vaak geformaliseerd taalgebruik vanuit een kennisgebied en of discipline. Al die eisen BIJ het proces kunnen we (ook) opvatten als logica en als zodanig (als regels) beschrijven. Vanuit het Staats- en Bestuursrecht bestaat de strikte binding tussen bevoegdheid en (ministeriële) verantwoordelijkheid én tussen verantwoordelijkheid en verantwoording. Gaat het om gebruik van bevoegdheid dan bestaat de beleidsopdracht¹² om inzicht te geven in hoe een bevoegdheid wordt gebruikt. Voor verplichtingen aan de overheid geldt een zelfde verantwoordingsplicht per soort verplichting. Die eisen en verantwoording leveren dan regels op OVER het proces en het voldoen aan wetgeving (compliance).

OVER omvat zowel IN als BIJ omdat het gaat over het functioneren van het geheel. BIJ kan op zichzelf staan, omdat het vanuit het perspectief van de uitvoerende partij ook IN is. IN staat in strikte verbinding met BIJ, al is het maar vanwege verplichtingen bij de taak / opdracht. Zowel de (individuele) beslissingen als de verantwoording en de doorgifte van informatie in een keten of netwerk typeren als UIT.

Conclusies

De eerste conclusie is dat gerechtvaardigde analyse van wet- en regelgeving een steeds belangrijker rol gaat spelen bij het ontwerp, de inrichting en de (be-)sturing, het actueel houden en de verantwoording van (geautomatiseerde) processen. Met het uitvoeren van wetsanalyse wordt de theorie en methode daarom steeds belangrijker bij het bereiken en behouden van kwaliteit. Dat laatste is relevant omdat zowel de methode, als de uitkomst en de toepassing een sterke relatie hebben met beleidsontwikkeling. Het opstellen van formeel juridisch beleid helpt de organisatie zelf bij zowel intern als bij externe communicatie. Het beleid ondersteunt vervolgens het actueel houden van de uitvoering, de verantwoording en de openbaarmaking – als proces in, bij en over en uit - het dagelijks werk.

De tweede conclusie is de rol van die gerechtvaardigde analyse van wet- en regelgeving ter reconstructie van de structuur waarin verplichtingen en eisen transformeren vanuit een negatieve waarde perspectief naar een neutrale basis. Het verschil tussen een negatieve waarde basis en een neutrale houding van de staat naar de burger (en andersom, zoals later in de tijd belangrijk is geworden) is de transformatie van de afhankelijkheidsbasis van de burger ten opzichte van de staat. Daarbij dienen verplichtingen en eisen nog steeds het voldoen aan wet- en regelgeving, maar met het besef dat er meer en naar hun aard meer verschillende afhankelijkheden van toepassing zijn op zowel de burger als de staat.

Ter afsluiting

De complexe ontwikkeling van de staat na de verzorgingsstaat laten we hier buiten beschouwing. Te denken valt aan de invloed van Europa en de globalisering na die tijd, met als gevolg een grotere mate van individualisering in de samenleving. Ten slotte valt bij de ontwikkeling van de staat in de afgelopen decennia met name ook te denken aan de digitalisering van de uitvoering van de staat en de staatsfuncties, waardoor de verhouding tussen staat en burger wederkerig is geworden in de uitwisseling van informatie op grond van verplichtingen.